NIK o dostępności przestrzeni publicznej

Dodano: 08 listopada 2018

Osoby starsze i niepełnosprawne wciąż mają kłopot z brakiem dostępności przestrzeni publicznej. Nie mogą swobodnie korzystać z muzeów, bibliotek, czy ośrodków kultury. Gminy rozpoznają ich potrzeby, ale problemem jest wdrażanie rozwiązań spełniających te potrzeby. Obowiązujące przepisy są bowiem często nieprecyzyjne lub wręcz dopuszczają rozwiązania niezgodne z zasadą dostępności. W konsekwencji obiekty zaprojektowane i wybudowane zgodne z prawem nie zawsze są dostępne dla osób starszych lub z niepełnosprawnościami. Tymczasem statystyki pokazują, że wzrasta liczba osób z niepełnosprawnościami oraz w wieku powyżej 60 lat. Dlatego w ocenie Izby konieczne jest włączenie do polskiego ustawodawstwa zasady projektowania uniwersalnego.

Dostępność pod lupą NIK

NIK podejmowała temat dostępności dla niepełnosprawnych już kilkakrotnie, np. sprawdzając jakość usług publicznych świadczonych osobom posługującym się językiem migowym (2014), dostępność komunikacji miejskiej (2013-2015), dostępność budynków użyteczności publicznej dla osób z niepełnosprawnościami (2009-2012), czy dostosowanie stron internetowych do potrzeb tych osób (2012-2015). Wspólny wniosek z tych kontroli NIK to - pomimo podejmowanych działań - brak optymalnych rozwiązań, które realnie i na dużą skalę poprawiałyby jakość życia osób niepełnosprawnych w Polsce.

– NIK zwraca też uwagę, że w bardzo wielu wypadkach usprawnienia dotyczyły głównie osób z niepełnosprawnością ruchową. Pojawiały się pochylnie, podjazdy czy podnośniki. Dużo rzadziej lub praktycznie wcale nie uwzględniano natomiast rozwiązań dla osób z innymi rodzajami niepełnosprawności – mówi prezes NIK Krzysztof Kwiatkowski.

Jesienią zeszłego roku Izba zorganizowała panel ekspertów dotyczący dostępności przestrzeni publicznej dla osób starszych i niepełnosprawnych. W spotkaniu wzięli udział m.in. Rzecznik Praw Obywatelskich, przedstawiciele rządu z resortów podejmujących inicjatywy na rzecz osób z ograniczoną sprawnością, przedstawiciele organizacji działających na rzecz tych osób. Uczestnicy panelu wskazywali m.in. na brak systemowych rozwiązań, które przekładałyby się na rzeczywistą poprawę dostępności przestrzeni publicznej. Dyskutowano o barierach prawnych i organizacyjnych, które uniemożliwiają samodzielne i niezależne funkcjonowanie osobom starszym i niepełnosprawnym, szukano też optymalnych rozwiązań. Informacje uzyskane w trakcie spotkania zostały wykorzystane do przygotowania kontroli.

Proces starzenia się i niepełnosprawność

W ciągu ostatnich 25 lat w Polsce postępuje proces starzenia się ludności. Na tle krajów Unii Europejskiej Polska jest stosunkowo młodym krajem, jednak seniorów w naszym kraju wciąż przybywa. Badania Eurostatu pokazują, że w nadchodzących dekadach dynamika starzenia się polskiego społeczeństwa znacząco wzrośnie.

Według prognoz GUS, w 2030 r. osoby w wieku powyżej 60 lat będą stanowiły prawie 30 proc. ludności Polski.

Proces starzenia się pociąga za sobą rosnące ryzyko występowania chorób, a w konsekwencji także spadku sprawności. Wraz z wiekiem rośnie liczba osób niepełnosprawnych biologicznie, czyli takich, którym stan zdrowia nie pozwala na wykonywanie różnych czynności. Zjawisko to postępuje po 70 roku życia. Według metodologii Eurostatu, wśród sześćdziesięciolatków ⅓ osób to osoby niepełnosprawne, wśród siedemdziesięciolatków to więcej niż połowa, zaś ponad ¾ osób z grupy 80+ to osoby z niepełnosprawnościami.

Co może zrobić państwo?

Aby poprawić jakość życia osób o specjalnych potrzebach, a także zapobiec ich społecznemu wykluczeniu i dyskryminacji, konieczne jest zaangażowanie administracji publicznej na wszystkich szczeblach. Polska zobowiązała się do podejmowania inicjatyw na rzecz poprawy dostępności przestrzeni publicznej, ratyfikując w 2012 r. Konwencję ONZ o prawach osób niepełnosprawnych. Jednym ze zobowiązań państw, które ratyfikowały Konwencję jest stosowanie zasad tzw. uniwersalnego projektowania. Krótko mówiąc chodzi o to, by przestrzeń publiczna była dostępna dla wszystkich. Dzieci, seniorzy, osoby niedowidzące, niedosłyszące, osoby z niepełnosprawnością umysłową, czy ruchową powinny móc poruszać się po chodnikach, ulicach, budynkach, a także korzystać z informacji, usług i udogodnień na takich samych zasadach jak osoby pełnosprawne.

Duże pole do popisu mają tutaj władze gminy. To one mają prawo określać wymagania dotyczące dostępności dla inwestycji i działań w przestrzeni publicznej. Na poziomie regionalnym strategię rozwoju dotyczącą ładu przestrzennego ustala samorząd wojewódzki.  Jest on odpowiedzialny również za prowadzenie polityki rozwoju województwa, na którą składa się m.in. utrzymanie i rozbudowa infrastruktury oraz działania na rzecz integracji społecznej i przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu. Na szczeblu krajowym kierunki działań wyznacza m.in. minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego.

Nieskuteczne działania gmin

Żaden z 94 obiektów w 24 skontrolowanych gminach nie był wolny od barier lub niefunkcjonalnych rozwiązań, które uniemożliwiały osobom niepełnosprawnym swobodne korzystanie z tych obiektów. Co ważne, miejsca te były testowane także przez specjalistów z zakresu dostępności przestrzeni publicznej, w tym osoby z różnymi niepełnosprawnościami. NIK zwróciła uwagę, że już na etapie przygotowania i projektowania części działań i inwestycji brakowało rozwiązań mających poprawić dostępność przestrzeni publicznej. Ponadto w prawie 40 proc. przypadków w 21 gminach dokumentacja projektowa, techniczna czy przetargowa nie uwzględniała rozwiązań dla osób z różnymi niepełnosprawnościami – koncepcje usprawnień dotyczyły głównie osób z niepełnosprawnością ruchową.

Osoby starsze i niepełnosprawne nie mogły swobodnie korzystać z objętych kontrolą muzeów, bibliotek publicznych i ośrodków kultury. W większości budynków brakowało udogodnień dla osób niewidomych i słabowidzących: nie było informacji w alfabecie Braille’a, kontrastowych oznaczeń na schodach, ani odmiennej faktury i kolorystyki nawierzchni, a tablice informacyjne były mało czytelne. Co ciekawe, niedostępne dla osób niepełnosprawnych były miejsca teoretycznie przeznaczone dla osób niepełnosprawnych, tak jak miało to miejsce w nowo wybudowanym budynku wielorodzinnym w Katowicach. Wysoki próg uniemożliwiał dostanie się na balkon osobie poruszającej się o lasce bądź na wózku. Klamki okienne zamontowano zbyt wysoko dla osoby na wózku, powierzchnia łazienki była zbyt mała na manewrowanie wózkiem, a domofon przy drzwiach wejściowych do budynku nie był opisany alfabetem Braille’a.

Inny przykład znacznego niedostosowania infrastruktury do potrzeb osób z niepełnosprawnościami stanowił parking pod targowiskiem w Gnieźnie. Osoby niepełnosprawne były zmuszone pokonywać drogę ok. 20 m od windy do tzw. „koperty”, podczas gdy ogólnodostępne miejsca parkingowe znajdowały się przy samej windzie. Parkomaty również umieszczono w oddaleniu od miejsc wyznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Wlot monet w parkomacie znajdował się za wysoko dla osoby siedzącej na wózku, a czas na wyjazd z parkingu od zapłaty za postój wynosił 5 minut, co dla części osób niepełnosprawnych jest niewystarczające (zaleca się 15 minut).

Ponad 60 proc. skontrolowanych obiektów użyteczności publicznej nie opracowało szczegółowych procedur na wypadek zagrożenia, ani sposobów i metod ewakuacji osób z różnymi niepełnosprawnościami. Żaden z obiektów nie dysponował specjalistycznym wyposażeniem do ewakuowania osób niepełnosprawnych (np. sygnalizacja naprowadzająca do wyjść ewakuacyjnych, rękawy ewakuacyjne itp.). W ocenie NIK problem z uwzględnianiem potrzeb osób z różnymi niepełnosprawnościami w procedurach ewakuacji wynika z niejasnych przepisów, które nie nakładają na zarządców obiektów wprost takiego obowiązku.

NIK zauważa, że opracowując procedury i metody ewakuacji z obiektów użyteczności publicznej należy nie tylko brać pod uwagę osoby niepełnosprawne, ale też uwzględniać rodzaj i stopień niepełnosprawności. Inaczej będzie wyglądał lub brzmiał komunikat o zagrożeniu dla osoby niepełnosprawnej ruchowo, inaczej dla głuchej, a jeszcze inaczej dla niedowidzącej. Brak procedur w tym zakresie, a co za tym idzie brak odpowiedniego komunikatu w sytuacji rzeczywistego zagrożenia może dla tych osób oznaczać ryzyko utraty zdrowia, a nawet życia.

Aż 63 proc. gmin nie konsultowało planowanych i realizowanych działań w tym obszarze z osobami starszymi i niepełnosprawnymi. Konsultacji z ekspertami w obszarze projektowania uniwersalnego zabrakło w przypadku większych inwestycji, takich jak stadion, pływalnia, węzeł komunikacyjny, czy budynki objęte ochroną konserwatora zabytków. W ocenie NIK brak konsultacji przekłada się na powstawanie bądź nieusuwanie barier w kontrolowanych obiektach.

Ponad połowa skontrolowanych gmin nie opracowała planu ani kompleksowej strategii działań na rzecz poprawy dostępności przestrzeni publicznej. W ocenie NIK rzetelny plan działań określający cele, czas ich realizacji i źródła finansowania jest niezbędny, aby skutecznie monitorować dostępność przestrzeni publicznej i dzięki temu wprowadzać konkretne usprawnienia dla osób starszych i niepełnosprawnych.

Zdaniem NIK systematyczny monitoring działań w tym obszarze jest szczególnie istotny w sytuacji rosnącej liczby seniorów, przy jednocześnie zmniejszającej się liczbie mieszkańców ogółem. Taki trend można było zaobserwować niemal we wszystkich skontrolowanych gminach.

Większość urzędów gmin nie prowadziła szkoleń dotyczących potrzeb osób starszych i niepełnosprawnych: czy to z zakresu obsługi klienta (dla urzędników mających bezpośredni kontakt z klientem), czy to specjalistycznych z obszaru projektowania uniwersalnego (dla pracowników odpowiedzialnych za inwestycje). Takie szkolenia odbyła tylko część pracowników 5 z 27 skontrolowanych urzędów. NIK podkreśla, że brak szkoleń skutkuje w tym przypadku nieznajomością potrzeb i oczekiwań seniorów i osób niepełnosprawnych.

Zdecydowana większość skontrolowanych gmin (prawie 90 proc.) nie prowadziła systematycznych audytów czy inwentaryzacji przestrzeni publicznej pod kątem występujących w niej barier, ograniczających dostępność osobom starszym  i niepełnosprawnym. W ocenie NIK, inwentaryzacja lub audyt, przeprowadzona z udziałem przedstawicieli osób starszych i niepełnosprawnych, pomogłyby określić faktyczne potrzeby w zakresie poprawy dostępności przestrzeni publicznej. Gminy powinny monitorować dostępność wszystkich przestrzeni i obiektów publicznych: miejsc parkingowych, przystanków autobusowych, dróg dla pieszych, budynków administracji publicznej, a także służby zdrowia, kultury i sportu.

Obowiązujące przepisy, standardy dostępności i… empatia

W odniesieniu do wyników kontroli prezydenci, burmistrzowie oraz wójtowie skontrolowanych gmin w większości tłumaczyli, że wdrożone przez nich rozwiązania były zgodne z prawem, w tym z prawem budowlanym, oraz że zostały zaprojektowane i wybudowane przez uprawnione podmioty.

Tymczasem NIK zwróciła uwagę, że obowiązek dostosowania obiektów użyteczności publicznej do osób niepełnosprawnych istnieje w Polsce od 1 stycznia 1995 roku, kiedy to weszła w życie Ustawa Prawo budowlane. Zgodnie z zapisami ustawy, potrzeby osób niepełnosprawnych powinny być uwzględniane zarówno przy budowie, jak i przebudowie budynków. Szczegółowe wymogi w tym zakresie określają rozporządzenia właściwych ministrów. NIK zauważyła, że przepisy te są często nieprecyzyjne lub wręcz dopuszczają rozwiązania niezgodne z zasadą dostępności, albo nie uwzględniają zasad projektowania uniwersalnego. Oznacza to, że zgodność z przepisami nie zawsze przekłada się na rzeczywistą poprawę dostępności przestrzeni publicznej.

W ocenie NIK, barier i utrudnień dla osób z niepełnosprawnościami można uniknąć już na etapie projektowania i realizacji inwestycji. Inwestor, w tym przypadku gmina lub podległe gminie jednostki organizacyjne, powinny zadbać o to, by powstający budynek był dostosowany do osób z ograniczoną sprawnością. Izba podkreśla, że część zadań gminy realizują dzięki dofinansowaniu z Unii Europejskiej, co je zobowiązuje do stosowania m.in. obowiązującej w UE zasady dostępności przestrzeni publicznej dla osób z niepełnosprawnościami. NIK zwraca szczególną uwagę na fakt, że poprawa dostępności wymaga nie tylko znajomości przepisów i zasad projektowania, ale przede wszystkim rzetelnej wiedzy o potrzebach osób starszych i niepełnoprawnych i umiejętności rozpoznawania tych potrzeb.

Skuteczności działań na rzecz poprawy dostępności przestrzeni publicznej mają służyć tzw. standardy dostępności. Standardy określają konkretne wytyczne jak zaprojektować i zagospodarować przestrzeń publiczną w gminach i miastach tak, by była dostępna dla wszystkich. Wytyczne dotyczą poszczególnych obszarów, jak np. chodniki, schody, drogi pieszo-rowerowe, przejścia dla pieszych, przystanki komunikacji miejskiej, wysepki, miejsca postojowe, tereny rekreacyjne, parki, place zabaw i inne. Aż 85 proc. skontrolowanych gmin nie opracowało standardów dostępności.

Jakie starania podjęły gminy?

Działania gmin na rzecz poprawy dostępności obejmowały najczęściej: likwidowanie progów i wysokich krawężników, stosowanie fakturowych oznaczeń przejść dla pieszych, wykonanie sygnalizacji dźwiękowej przy przejściach dla pieszych, oznaczanie niebieskim kolorem miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych (tzw. „kopert”), budowę pochylni i podjazdów do budynków użyteczności publicznej, dostosowanie toalet do potrzeb osób niepełnosprawnych, budowę szerokich wejść do budynków i pomieszczeń, instalację oświetlenia ulic, przebudowę przystanków i wymianę taboru autobusowego i tramwajowego na niskopodłogowy, wyposażenie budynków użyteczności publicznej w dźwigi osobowe, rampy i schodołazy.

Ponad 80 proc. skontrolowanych gmin rozpoznało potrzeby i oczekiwania starszych i niepełnosprawnych mieszkańców w zakresie poprawy dostępności przestrzeni publicznej. Na etapie planowania inwestycji gminy te organizowały spotkania z ekspertami, jak i z samymi zainteresowanymi. Jednak tylko 5 z 27 gmin objętych kontrolą NIK (niecała ⅕) wdrożyło proces opiniowania i konsultowania realizowanych inwestycji z przedstawicielami zainteresowanych środowisk. W tych przypadkach zaangażowanie przełożyło się na wdrożenie rozwiązań spełniających oczekiwania osób z ograniczoną sprawnością.

Dobre praktyki gmin

Standardy dostępności opracowały i wprowadziły zaledwie cztery skontrolowane gminy: Poznań, Łódź, Kalisz i Wrocław. Wprowadzone w październiku 2017 r. tzw. „Łódzkie standardy dostępności” to zbiór wytycznych określających warunki dostępności przestrzeni miejskiej, wydarzeń i usług, w tym także cyfrowych, z uwzględnieniem potrzeb osób starszych i niepełnosprawnych. Wytyczne mają być stosowane na wszystkich etapach przygotowania i realizacji inwestycji, usług i innych działań na rzecz mieszkańców. Standardy te uzyskały pozytywną opinię miejskiej rady do spraw osób niepełnosprawnych.

Podczas przebudowy biblioteki publicznej w Sieradzu już na etapie przygotowania dokumentacji zaplanowano wyposażenie z myślą o osobach z różnymi niepełnosprawnościami. Projekt uwzględniał m.in. udogodnienia dla osób niedowidzących: urządzenie lektorskie „czytające” książki i dokumenty, różnego rodzaju lupy, urządzenia biurowe wyposażone w alfabet Braille’a i odtwarzacz audiobooków w wersji cyfrowej.

Innym pozytywnym przykładem jest budynek Ratusza w Kaliszu, gdzie zadbano, by wejście do budynku było w pełni dostosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych - od wjazdu na miejsce parkingowe znajdujące się przy samym wejściu do budynku, przez samoobsługową platformę dla osób z niepełnosprawnością ruchową i wygodną pochylnię aż po windę przystosowaną dla osób z ograniczoną sprawnością. W rozpoznaniu potrzeb tych osób pomogło z pewnością zatrudnienie w urzędzie inspektora do spraw osób niepełnosprawnych.

Trzy gminy: Poznań, Wrocław i Ostrów Wielkopolski przeprowadzały regularne audyty dostępności. W Poznaniu audyt dotyczył m.in. przejść dla pieszych wraz z sygnalizacją świetlną i dźwiękową, miejsc parkingowych, miejskich jednostek kultury i obiektów sportowych. W audyt zaangażowano osoby najbardziej zainteresowane, czyli starsze i niepełnosprawne, aby sprawdzić skuteczność wdrożonych w mieście rozwiązań. Przeprowadzono też audyt dostępności stron internetowych. Wyniki poznańskiego audytu posłużyły m.in. do stworzenia mapy miejsc dostępnych oraz miejsc, w których nadal występowały bariery dla osób o ograniczonej sprawności.

Działania MRPiPS

NIK pozytywnie oceniła prace Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, które podejmowało inicjatywy ustawodawcze i wyznaczało kierunki działań na rzecz poprawy dostępności. Resort aktywnie realizował postanowienia Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, np. propagując zasady projektowania uniwersalnego. W latach 2012-2014 opracowano pierwszy w Polsce system identyfikacji wizualnej projektowania uniwersalnego, obejmujący graficzne oznaczenia, piktogramy, etc. Ministerstwo monitorowało realizację działań wynikających z postanowień Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych i Karty Praw Osób Niepełnosprawnych. Ponadto resort współtworzył rządowe programy i strategie na rzecz poprawy dostępności przestrzeni publicznej dla osób starszych i niepełnosprawnych, analizował obowiązujące przepisy pod kątem usprawnienia funkcjonujących rozwiązań na rzecz dostępności i opiniował projekty aktów prawnych i dokumentów rządowych w tym zakresie.

W latach 2015-2016 poszczególne resorty i podległe MRPiPS urzędy centralne podjęły konkretne działania mające poprawić dostępność m.in. budynków urzędów państwowych, budynków uczelni publicznych, obiektów kultury, bibliotek, więzień, Policji, transportu drogowego i kolejowego (w tym dworców kolejowych, peronów, i prowadzących do nich przejść podziemnych i naziemnych).

W lipcu 2018, już po zakończeniu kontroli, ruszył rządowy program „Dostępność Plus”. Jest to pierwszy program na skalę ogólnopolską, zakładający zgodność z wymogami unijnymi w zakresie dostępności. Program zakłada:

zniesienie barier architektonicznych i komunikacyjnych w około tysiącu miejsc i budynków użyteczności publicznej;

wybudowanie w programie Mieszkanie Plus co najmniej 20 proc. mieszkań dostępnych dla osób o szczególnych potrzebach;

poprawę jakości przestrzeni publicznej w 100 gminach;

dostępność dla osób o specjalnych potrzebach wszystkich nowo zakupionych autobusów i tramwajów;

pełną dostępność dla osób o specjalnych potrzebach wszystkich nowych budynków publicznych;

dostępność dla osób niewidomych i niesłyszących stron internetowych wszystkich urzędów i instytucji oraz co najmniej połowy czasu antenowego w telewizji;

systematyczną poprawę istniejącej infrastruktury i otoczenia.

Wnioski NIK

do Prezesa Rady Ministrów:

wniosek de lege ferenda - o wprowadzenie do krajowych przepisów obowiązku stosowania zasady uniwersalnego projektowania produktów, środowiska, programów i usług, zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a oraz lit. f Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych* i definicją uniwersalnego projektowania zawartą w art. 2 tej Konwencji.

do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji:

o doprecyzowanie przepisów regulujących zasady ewakuacji z obiektów użyteczności publicznej tak, aby wynikał z nich wprost obowiązek zapewnienia warunków i organizacji ewakuacji osób o ograniczonej sprawności, z uwzględnieniem specyfiki rodzaju i stopnia różnych niepełnosprawności, adekwatnie do istniejących w obiekcie rozwiązań przestrzenno-budowlanych, technologicznych, technicznych i jego  wyposażenia do wójtów, burmistrzów i prezydentów miast;

o opracowanie planów likwidacji barier występujących w przestrzeni publicznej oraz podjęcie działań w celu ich wyeliminowania do marszałków województw;

o rzetelne monitorowanie skuteczności realizowanych działań na rzecz poprawy dostępności przestrzeni publicznej dla osób starszych i niepełnosprawnych do zarządzających obiektami użyteczności publicznej;

o wypracowanie i wdrożenie zasad prowadzenia bezpiecznej ewakuacji osób z różnymi niepełnosprawnościami.